La Loi antiterroriste

LA LOI ANTITERRORISTE EN PERSPECTIVE

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I. Introduction

Adoptée par le Parlement dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001, la Loi antiterroriste (LA) a modifié le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et plusieurs autres lois. Elle a aussi édicté la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité). Il ne s’agit pas d’une loi distincte, mais plutôt d’une loi modificative.

La LA atteste de la volonté d’assurer la sécurité de tous les Canadiens et Canadiennes à renforcer notre capacité d’honorer nos obligations internationales, tout en respectant les valeurs et les intérêts du Canada, notamment les droits et valeurs inscrits dans la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). L’édiction par le Canada de la Loi antiterroriste s’aligne sur les mesures prises par nos partenaires internationaux, mais représente une solution typiquement canadienne pour contrer le terrorisme.

II. Contexte

La nature du terrorisme

Beaucoup d’importance a été accordée aux répercussions du terrorisme sur la sécurité du Canada et d’autres pays dans le monde avant le 11 septembre 2001. Des Canadiens et des Canadiennes ont été victimes d’attaques terroristes, notamment lors de l’explosion d’un vol de la compagnie Air India en provenance de Toronto en 1985. Plus tard, le 14 décembre 1999, un résidant de Montréal, Ahmed Ressam, a été arrêté à Port Angeles, dans l’État de Washington, en possession de matériel explosif qu’il avait assemblé au Canada.

Les horribles attentats terroristes du 11 septembre 2001 ont inauguré le début d’une nouvelle compréhension de la menace que représente le terrorisme. Des Canadiens faisaient partie des quelque 3 000 victimes de ces attentats sans précédent. La communauté internationale s’était auparavant unie pour négocier des traités portant sur la sécurité en vol, le détournement d’avion et le sabotage d’avion, mais la constatation des conséquences tragiques entraînées par un plan coordonné visant à s’emparer des commandes d’un avion et à utiliser des avions commerciaux pour commettre des attaques suicidaires de destruction massive contre des civils innocents représentait une situation terriblement nouvelle.

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Évaluation de la législation antérieure

Une responsabilité fondamentale du gouvernement du Canada est d’assurer la sécurité des Canadiens et des Canadiennes. Dans cet esprit, après les attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement a entrepris d’évaluer l’état de la législation fédérale existante.

Le Code criminel avait été périodiquement modifié pour mettre en œuvre les instruments antiterroristes des Nations Unies qui avaient été adoptés depuis 1970. Les forces de l’ordre suivaient les procédures normales d’enquête, de poursuite et de condamnation prévues au Code criminel pour s’attaquer au terrorisme.

Le gouvernement a constaté après le 11 septembre qu’il fallait ajouter des infractions spécifiques de terrorisme et d’autres dispositions au Code criminel, principalement en vue de mettre l’accent sur la prévention des actes de terrorisme et de combattre le caractère proprement opérationnel du terrorisme.

La plupart des personnes intervenant à différentes étapes de la préparation d’une activité terroriste ignorent l’objectif recherché. Les plans terroristes peuvent dépendre d’un autre événement, susceptible de se produire ou non. En outre, il peut s’avérer difficile, voire impossible, d’établir un lien clair entre l’aide fournie et une activité terroriste particulière ou de démontrer que la personne ou le groupe qui a fourni l’aide savait quoi que ce soit d’autre que la nature générale de l’activité au moment où l’aide a été fournie. Oussama ben Laden ¹ explique ainsi les rouages de l’opération du 11 septembre 2001 :

Les frères qui dirigeaient l’opération savaient uniquement qu’il s’agissait d’une opération-martyr. Nous leur avons demandé à chacun d’aller en Amérique, mais ils ne savaient rien de l’opération, pas même une lettre. Mais ils étaient entraînés et nous ne leur avons pas révélé l’opération jusqu’à ce qu’ils soient là-bas et juste avant qu’ils ne montent à bord[...]. Ceux qui étaient entraînés à voler ne connaissaient pas les autres. Un groupe de personnes ne connaissait pas l’autre groupe.

La Loi sur les secrets officiels mettait l’accent sur les activités de renseignement nuisibles ou susceptibles d’être nuisibles au Canada, mais elle ne visait que les puissances étrangères et ne tenaient pas compte des nouvelles réalités, notamment des nouveaux intervenants et des nouvelles menaces comme le cyberterrorisme.

La Loi sur la preuve au Canada prévoyait un régime applicable à la divulgation de renseignements dans le cadre d’une instance qui risquent de nuire aux relations internationales, à la défense ou à la sécurité nationales, mais il était possible d’améliorer ce régime en lui apportant notamment des modifications qui favoriseraient le contrôle de la divulgation dans certains cas et offriraient à d’autres pays des assurances que le gouvernement était capable de protéger les renseignements qu’ils nous confiaient contre la divulgation quand ils ne consentaient pas à celle-ci.

La Loi sur le recyclage des produits de la criminalité existait, mais ne s’appliquait pas au financement des terroristes en soi. Elle exigeait, entre autres, que les intermédiaires financiers satisfassent à certaines normes en matière d’identification de clients et de tenue de dossiers et qu’ils signalent toutes les opérations douteuses susceptibles de permettre le dépistage de blanchiment d’argent. La Loi instituait également le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) comme unité du renseignement financier du Canada. À l’époque, le CANAFE venait juste de commencer ses activités. Ses principales fonctions étaient de recevoir des déclarations faites aux termes de la Loi, d’analyser ces déclarations à la recherche d’informations touchant le blanchiment d’argent et de fournir des informations d’identification clés aux autorités canadiennes chargées de l’application de la loi et du renseignement.

Toutes les décisions sur l’enregistrement d’un organisme de bienfaisance faisaient l’objet d’un appel en audience publique, et donc seuls les renseignements pouvant être divulgués pouvaient être utilisés pour rendre ces décisions. Déposé le 15 mars 2001, le projet de loi C-16 (Loi concernant l’enregistrement des organismes de bienfaisance et les renseignements de sécurité et modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu) était alors à l’étude devant le Parlement. Il proposait l’édiction de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) afin de pouvoir refuser l’utilisation de statut d’organisme de bienfaisance aux organisations soupçonnées d’être mêlées à la collecte de fonds pour des activités terroristes. Il ne définissait ni « terrorisme » ni « activité terroriste ».

Le Centre de la sécurité des télécommunications servait d’organisme national civil de cryptologie du Canada chargé de fournir et de protéger l’information pour le gouvernement du Canada, mais son mandat n’était pas énoncé dans une loi.

Sur la scène internationale, le Canada était partie aux douze principaux instruments juridiques traitant du terrorisme et de questions connexes qui existaient avant les attentats de 2001, à l’exception de la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif (1997) et la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (1999). Il avait signé ces deux traités, mais il fallait une loi de mise en œuvre pour qu’il puisse devenir partie à ces conventions. De plus, il avait signé la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé, mais une loi de mise en œuvre était également nécessaire pour qu’il puisse ratifier ce traité.

La réaction de la communauté internationale au terrorisme à la suite du 11 septembre 2001 fut à la fois vive et forte. Ainsi, dès le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations Unies adoptait la Résolution 1373 qui, entre autres, exigeait que tous les États membres des Nations Unies préviennent et répriment le financement des actes de terrorisme, érigent en crime la fourniture ou la collecte délibérée de fonds qui seront utilisés pour perpétrer des actes de terrorisme, répriment le recrutement de membres de groupes terroristes et refusent de donner asile à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme. En octobre 2001, le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) adoptait des Recommandations spéciales visant à mettre un frein au financement du terrorisme. Ces recommandations renferment des dispositions concernant la ratification des instruments appropriés des Nations Unies, le fait d’ériger en infraction pénale les infractions liées au terrorisme, le gel et la confiscation des avoirs des terroristes, la déclaration des transactions suspectes liées au terrorisme, l’assistance à fournir aux autres pays dans les enquêtes sur le financement du terrorisme et visant à s’assurer que les organisations à but non lucratif ne font pas l’objet d’abus pour financer le terrorisme. D’autres de ces dispositions établissent des exigences visant à lutter contre le blanchiment d’argent applicables aux systèmes de remise de fonds et renforcent les mesures d’identification de la clientèle dans les virements télégraphiques au pays et à l’étranger.

Dépôt du projet de loi C-36 et examen du Parlement

Le 18 septembre 2001, au cours du débat sur une motion de la Chambre des communes concernant la possibilité de doter éventuellement le Canada d’une loi antiterroriste, l’honorable Anne McLellan, alors ministre de la Justice, a souligné ce qui suit :

[...] il faut nous rappeler que nous faisons la lutte au terrorisme, pas à une communauté ni à un groupe confessionnel particulier. Nous devons réaffirmer les valeurs fondamentales du Canada, l’égalité de toutes les races, de toutes les religions et de toutes les origines ethniques. Le Canada tire sa force de sa capacité à accepter la différence et à reconnaître notre appartenance commune au genre humain. Continuons d’encourager le respect de la justice et de la diversité. Nous avons toujours fonctionné en respectant le principe de la primauté du droit, en nous conformant à ses directives équitables malgré les actions brutales qui sont contraires à toutes les valeurs que la société civile défend. Nous devons continuer de le faire.

Le 15 octobre 2001, en sa qualité de ministre de la Justice, l’honorable Anne McLellan a déposé le projet de loi C-36 (la Loi antiterroriste). Le préambule du projet de loi fait observer que les Canadiens et les citoyens des autres pays ont droit à la paix, à la liberté et à la sécurité, mais que le terrorisme constitue une menace importante à la paix et à la sécurité tant nationales qu’internationales ainsi qu’au Canada et aux institutions du Canada. Il reconnaît que le Canada doit combattre le fléau du terrorisme de concert avec d’autres nations, mais aussi qu’il s’agit d’une question d’intérêt national. Il souligne clairement un engagement à prendre des mesures exhaustives destinées à protéger les Canadiens contre les activités terroristes, tout en continuant à promouvoir et respecter la Charte et les valeurs qui la sous-tendent.

Comme le faisait remarquer la ministre le 29 octobre 2001 dans son témoignage devant le Comité spécial sénatorial sur la Teneur du projet de loi C-36:

Le nouveau terrorisme international cherche à prendre en otage les pays libres et démocratiques. Si nous voulons l’en empêcher, nous devons assumer nos responsabilités et agir de concert avec les autres pays parce que, si nous ne le faisons pas, si nous préférons rester sur la touche au lieu de modifier nos lois et d’améliorer nos moyens d’enquête, nous risquons de faire partie du problème et non de la solution.

D’entrée de jeu, le gouvernement a signalé qu’il était ouvert aux suggestions destinées à améliorer le projet de loi et il a écouté les préoccupations soulevées. Le 20 novembre 2001, il a proposé de vastes modifications destinées à clarifier et à renforcer les dispositions du projet de loi, qui a finalement été approuvé par le Parlement.

Les Comités des deux Chambres - Chambre des communes et Sénat - ont entendu bon nombre de témoins au cours de leurs délibérations. Le Sénat a même pris la mesure inhabituelle de créer un Comité spécial pour faire des recommandations avant que le Comité de la Chambre des communes n’entreprenne l’étude du projet de loi article par article. Un autre comité du Sénat a ensuite examiné le projet de loi modifié après son approbation par la Chambre des communes.

^[1] Ces observations sont tirées de la transcription de la bande vidéo trouvée en Afghanistan et rendue publique par le ministère de la Défense américain le 13 décembre 2001.

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Mis à jour le 1er avril 2008.